Jerarquía de controles de riesgos

Qué es la jerarquía de controles

La jerarquía de controles ordena las medidas preventivas de mayor a menor eficacia. En su formulación más difundida, la del NIOSH estadounidense, consta de cinco niveles: eliminación, sustitución, controles de ingeniería, controles administrativos y equipos de protección individual. Los tres primeros actúan sobre el peligro o sobre la exposición sin exigir que la persona haga nada; los dos últimos dependen de que el procedimiento se cumpla y de que el equipo se use correctamente, por lo que son menos fiables y deben reservarse para el riesgo que persiste tras aplicar los anteriores.

En España la jerarquía no aparece con ese nombre, pero está incorporada al artículo 15 de la Ley 31/1995 como principios de la acción preventiva: evitar los riesgos, evaluar los que no se puedan evitar, combatirlos en su origen, adaptar el trabajo a la persona, tener en cuenta la evolución de la técnica, sustituir lo peligroso por lo que entrañe poco o ningún peligro, planificar la prevención y anteponer la protección colectiva a la individual. La Directiva marco 89/391/CEE contiene la misma secuencia en su artículo 6.2.

La jerarquía es un criterio de decisión, no una lista de comprobación. Obliga a justificar por qué no se ha eliminado o sustituido un peligro antes de aceptar medidas de menor rango, y por eso resulta útil frente a inspecciones, auditorías y ante la representación de los trabajadores: convierte la elección de medidas en un razonamiento trazable.

Diferencias entre jerarquía de controles, medidas preventivas y protección colectiva

Estos tres conceptos se solapan, pero cada uno responde a una pregunta distinta.

• Jerarquía de controles. Criterio de ordenación: dice qué tipo de medida debe considerarse antes que otra. No describe medidas concretas.
• Medidas preventivas y de control. Acciones concretas que se adoptan para eliminar o reducir un riesgo, cualquiera que sea su nivel en la jerarquía: desde rediseñar un proceso hasta entregar un EPI.
• Protección colectiva. Categoría de medidas técnicas que protegen a la vez a varias personas (barandillas, redes, extracción localizada). Ocupa el nivel de controles de ingeniería y, por ley, debe anteponerse a la protección individual.

Regla práctica: la jerarquía se aplica al decidir; las medidas son el resultado de la decisión; la protección colectiva es una familia de medidas situada en la parte alta de la jerarquía.

Cómo se aplica la jerarquía en la práctica

Aplicar la jerarquía consiste en recorrer los niveles de arriba abajo para cada riesgo no aceptable, documentando en cada paso por qué se avanza al siguiente. La evaluación de riesgos aporta los datos de partida y la planificación de la actividad preventiva recoge el resultado.

La secuencia habitual es la siguiente:

1. Eliminación: comprobar si la tarea, el equipo o la sustancia pueden suprimirse o rediseñarse para que el peligro desaparezca (por ejemplo, prefabricar en taller para evitar trabajos en altura).
2. Sustitución: reemplazar el agente o el proceso por otro menos peligroso (una sustancia con menor toxicidad, un equipo con menor nivel de ruido).
3. Controles de ingeniería: aislar o separar el peligro de las personas mediante resguardos, enclavamientos, extracción localizada, cerramientos acústicos o protección colectiva.
4. Controles administrativos: procedimientos, permisos de trabajo, señalización, rotación, limitación de tiempos de exposición, formación e información.
5. Equipos de protección individual: seleccionados para el riesgo residual, con criterios de adecuación, uso y mantenimiento definidos.
6. Verificación: comprobar que la medida se ha implantado, que funciona y que el nivel de riesgo desciende; si no, volver a los niveles superiores.

En la mayoría de los casos la solución combina varios niveles. Un cerramiento acústico (ingeniería) puede requerir un procedimiento de acceso (administrativo) y protección auditiva para las intervenciones de mantenimiento (EPI). Lo que la jerarquía prohíbe es empezar por el EPI o el procedimiento cuando es técnica y razonablemente posible actuar antes.

Niveles de la jerarquía y ejemplos

Cada nivel agrupa medidas de naturaleza distinta. Una clasificación orientativa:

• Eliminación. Suprimir la operación peligrosa, automatizar una tarea manual con riesgo de atrapamiento, diseñar instalaciones que no exijan acceso a zonas con energía.
• Sustitución. Cambiar un disolvente clasificado como cancerígeno por otro sin esa clasificación, sustituir una herramienta vibrante por otra de baja vibración, reemplazar escaleras por plataformas.
• Controles de ingeniería. Resguardos fijos y móviles con enclavamiento, sistemas de extracción localizada, barandillas y redes, ventilación general, aislamiento acústico, dispositivos de parada de emergencia.
• Controles administrativos. Procedimientos de trabajo seguro, permisos de trabajo, consignación de energías, señalización, rotación de puestos, pausas, vigilancia de la salud, formación e instrucciones.
• Equipos de protección individual. Casco, protección auditiva, protección respiratoria, arnés anticaídas, guantes y calzado de seguridad, siempre como complemento y no como sustituto de los niveles anteriores.

La clasificación no es rígida. Algunas medidas se sitúan entre dos niveles y lo relevante es el criterio: cuanto menos dependa la protección de la conducta de cada persona, más alta es su posición en la jerarquía.

Errores frecuentes al aplicar la jerarquía

En la práctica preventiva se repiten algunos errores que vacían de contenido la jerarquía:

1. Saltar directamente al EPI o al procedimiento porque son las medidas más rápidas y baratas de implantar, sin documentar por qué no se elimina o controla en origen.
2. Considerar la formación como control suficiente frente a peligros que exigen medidas técnicas.
3. Valorar el riesgo residual como aceptable por la mera entrega del EPI, sin comprobar adecuación y uso real.
4. Aplicar la jerarquía solo a la seguridad y olvidarla en riesgos higiénicos, ergonómicos o psicosociales, donde también existen medidas de eliminación y de diseño.
5. No revisar la decisión cuando la evolución de la técnica ofrece soluciones que antes no eran viables.
6. Confundir la jerarquía con el coste: una medida de nivel superior no siempre es más cara a medio plazo, y la ley exige considerarla en cualquier caso.

La referencia de trazabilidad es el documento de planificación: para cada riesgo, qué niveles se han considerado, cuál se ha adoptado y por qué.

Marco normativo en España y Unión Europea

• Ley 31/1995, artículo 15. Principios de la acción preventiva: evitar los riesgos, evaluar los no evitables, combatirlos en su origen, sustituir lo peligroso, planificar la prevención y adoptar medidas que antepongan la protección colectiva a la individual; es la formulación española de la jerarquía.
• Directiva 89/391/CEE, artículo 6. Principios generales de prevención que los Estados miembros han transpuesto, con la misma secuencia de evitar, evaluar, combatir en origen, sustituir y priorizar la protección colectiva.
• Real Decreto 39/1997, artículos 8 y 9. Exigen que las medidas derivadas de la evaluación se planifiquen con prioridades, plazos y responsables; la jerarquía es el criterio con el que se ordenan esas prioridades.
• Real Decreto 773/1997, artículo 4. Los equipos de protección individual deben utilizarse cuando los riesgos no puedan evitarse o limitarse suficientemente por medios técnicos de protección colectiva o por medidas de organización del trabajo.

En Estados Unidos, el NIOSH y la OSHA difunden la jerarquía de cinco niveles como práctica recomendada; es una referencia técnica útil para nombrar los niveles, no normativa aplicable en España. La norma ISO 45001 incorpora una jerarquía equivalente en sus requisitos de eliminación de peligros y reducción de riesgos.